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湖北有找代孕的吗?

2019-01-23 08:25:21

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  对中国首例“农民告县长”案的代理与思考
  ――写在中国行政诉讼制度建立30年之际

  编者按:

  法治政府的核心内涵是依法行政,行政诉讼是确保依法行政的重要制度设计。我国行政诉讼法自实施以来,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,推进依法行政发挥了重要的积极作用。本期“声音”版编发胡建淼教授的一篇文章,从首例“民告官”案参与者的角度,与读者分享我国行政法治不断完善和发展的历程,敬请读者关注。

  □ 胡建淼

  1989年4月4日,第七届全国人大常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。该法于1990年10月1日起施行。行政诉讼法的制定和施行,标志着“民告官”的诉讼制度在中国变成一项普遍性的公民权利救济制度。当我们回顾中国行政诉讼制度建立与发展历史时,人们无不提及被称为中国首例“农民告县长”案,即农民包郑照一家状告苍南县政府一案。我作为该案包郑照一家二审的诉讼代理人之一,特撰此文,以示庆贺中国行政诉讼制度建立30周年,同时也对已经去世的包郑照老人表示敬意。

  接受农民委托

  记得1988年的10月,我的好朋友,浙江的楼献律师来北京找我。他告诉我,浙江温州发生了一起农民状告县政府强制拆除房屋的案件。此案作为中国首例“民告官”案受到了全国几百家媒体的关注。由于该案原告是农民,被告县政府的法定代表人县长又亲自出庭,所以该案又被媒体报道为中国首例“农民告县长”案。该案的一审结果,法院判决农民方败诉,而他们觉得原告农民是有道理的,所以希望我能作为农民方的诉讼代理人参加二审诉讼活动。

  记得从接受委托到出庭参加诉讼时间很短,不到一个月时间。我匆匆忙忙赶到浙江,到法院阅卷,到现场看被强拆(爆破)后所残留的半壁房屋,还和包郑照一家面谈……好在楼献律师原本就是本案第一审的诉讼代理人,对案情非常了解,有助于我马上进入角色。在我讲述第二审诉讼过程之前,必须回顾一下本案的起因和第一审诉讼过程。

  案件的起因

  1987年7月,苍南县政府为落实当时水电部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍,保障防洪安全的紧急通知》的指示精神,对坝上部分“影响”到大坝防洪的违章建筑进行清除。当动员到包家拆房时,发生了争执。包家认为在坝上建房非他一家,而且他建房是经过政府审批的。但县政府认为包家房子是违章建筑。不久,县领导带着300多人对包家房子进行强制性爆破拆除。爆破的方法,是从房子的一面,从一屋到三层炸除五分之一,从而使整座房子全面漏风,无法居住……

  包郑照一家自然接受不了,明明是政府部门批准我建的房,而且又取得了政府颁发的房屋所有权证,怎么又成了违章建筑呢?他一家,最终走上了曲折但在中国民主与法治史上意义深远的诉讼之路。

  第一审程序与判决

  包郑照不服县政府的强拆行为,从1987年7月开始,多次向县人民法院、市中级人民法院起诉,状告县政府违法拆房,均未能如愿。直到1988年3月,浙江省高级人民法院下文过问此事,温州市中级人民法院才受理了此案。

  1988年8月25日,包郑照一家诉苍南县人民政府强制拆除房屋案正式在苍南县开庭。由于要求旁听庭审的人数众多,庭审地点不得不从原定450个座位的苍南县法院移到了有1000多个座位的苍南县电影院。在苍南县电影院,本来是电影银幕的地方挂起了巨大的国徽。浙江省温州市中级人民法院,在此开庭审理包郑照一家诉苍南县人民政府强制拆除房屋案。时年61岁,灰白头发、紫酱脸色、不懂普通话的包郑照,带着儿女、妻子等8人坐在法庭的一侧;苍南县县长黄德余坐在法庭的另一侧。1000余名群众及26家新闻单位的近50名记者齐聚在当时充当临时审判庭的苍南电影院内旁听。法院印发了1000张旁听证,但依然一证难求,精明的温州人甚至做起了生意,当时一张旁听证炒到了100元。

  庭审从上午9时开始一直延续到晚上10时20分,长达12个小时。1988年8月29日,一审法院即温州市中级人民法院作出了一审判决。判决认定包郑照等所建房屋违反当时国务院水利电力部、浙江省人民政府关于保护水利设施、严禁毁堤建房的有关规定,是违章建筑。苍南县人民政府强行拆除其违章建造的部分房屋是合法的。依照当时水利电力部《水利水电工程管理条例》和国务院《关于清除行洪蓄洪障碍保障防洪安全的紧急通知》等行政法规,驳回原告包郑照等人的诉讼请求。

  第二审程序与判决

  包郑照一家,当然对第一审法院判决不服,依法提起了上诉。由于第一审由温州市中级人民法院审理,第二审当然就由浙江省高级人民法院审理。

  浙江高院组成精干力量,于1988年11月18日在温州市公开开庭审理了本案。根据第一审的经验,第二审一开始就放在温州市的一个大礼堂,可容纳千余人。

  我和楼献律师作为上诉人的代理人出庭参加诉讼。上诉人包郑照一家依然出庭,其中包郑照格外受人关注,常常被媒体追逐。被上诉人方同样有两位律师出庭代理,我们彼此非常熟悉。苍南县县长黄德余依然出庭,但在整个二审庭审中,他没有发言。

  在庭审中,双方律师进行了三轮辩论。辩论焦点与一审相同,主要围绕包郑照一家的建房是否合法,以及苍南县政府对该房的拆除是否合法。

  该案没有当庭宣判。1988年12月26日,浙江省高级人民法院经审判委员会讨论后,作出了“驳回上诉、维持原判”的终审判决,宣判了包郑照等人败诉。判决认定事实和理由与一审雷同。

  事隔几年后,政府又允许包郑照将被炸了五分之一的房子修复回去,他一家居住在那。2002年10月15日,包郑照老人因病去世。临终前,他把众多儿孙叫到床前嘱咐说:“我因当年一件小事(指民告官)而受到世人的关注和厚爱,我无憾今生,今后你们一定要学法、懂法、守法。”

  案件的意义

  从司法程序上说,该案到1988年12月26日已尘埃落定,以包郑照一家败诉为终结,当事人事后的申诉也未被允许。但是,该案的影响力远未到此打住。我认为,该案发生的意义已远远超出诉讼结果的意义,它已成为新中国“民告官”(行政诉讼)制度史上,同样也是新中国民主与法治史上的一个标志性事件。

  此案(1988年)发生于《中华人民共和国行政诉讼法》制定颁布的前一年,是人民法院用民事诉讼程序审理行政案件的一个特别司法事例。当时,治安行政诉讼和部分经济行政诉讼已开始确立,但是以“民告官”为特征的行政诉讼尚未被确立为一项普遍的、与民事诉讼并行的程序制度。1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定”。所以,当时只能以民事诉讼程序审理行政案件。普遍确立“民告官”制度的《中华人民共和国行政诉讼法》正在制定过程中,并且充满着争议。

  包郑照状告县政府案件二审判决后三个月零八天,《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日由中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议通过公布,自1990年10月1日起施行。从此,“民告官”的行政诉讼制度正式成为我国的普遍诉讼制度。这一制度,对于保护公民、法人或者其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,推进法治政府建设,起到了不可低估和不可替代的积极作用。

  可以说,包郑照状告县政府案件,反映了中国公民对行政诉讼制度的普遍呼唤,催生了《中华人民共和国行政诉讼法》的及时出台和行政诉讼制度的普遍建立。

  为了纪念这一诉讼,包郑照的一位孙子(包松村的儿子)1990年出生时被取名为“包诉讼”。

  如果案件发生在今天

  此案在“民告官”行政诉讼制度正在建立而尚未普遍建立的1988年。当时的法院敢于受理此案并两次(第一审和第二审)公开开庭审理,让人钦佩。时任苍南县政府的县长黄德余一、二审开庭都能出庭,实属难得和可贵。2014年我国行政诉讼法的修改,才将“被诉行政机关负责人出庭应诉”确立为行政诉讼的一项基本原则。法院的判决结果和理由,虽然各有评说,但置于当时的时代背景,亦可理解。

  但是,当我们站在30年后的今天,站在“民告官”行政诉讼制度已普遍建立并且已有效实施了30年后的今天,站在离“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”目标只有十几年的今天,重新评判这一案件的处理结果,还是存在可鉴之处。

  第二,要坚守“信赖利益保护原则”。本案的另一个情节是,包郑照建房后,还取得了县政府颁发的《房屋所有权证》。当县政府去拆房时,包郑照左手拿着县政府颁发的《房屋所有权证》,右手却拿着“强制拆除通知书”……这是不可理喻的极大的讽刺:一边,政府颁发的《房屋所有权证》,以国家公信力来宣示包郑照房屋的合法性;另一边,一纸通知书又认定包郑照建房违法。如果真是包郑照建房违法,那么就应当先依法撤销《房屋所有权证》,然后才可作后续处理。置政府颁发的《房屋所有权证》不顾,另行作出与《房屋所有权证》相反的决定,这明显违反“信赖利益保护”的法治原则。

  这个案件如果放到“全面依法治国”背景下的今天来审理,人民法院又会作出怎样的判决呢?应当是确认有关政府部门审批行为违法和无效,由政府审批机关赔偿包郑照建房所造成的损失。然后,为包郑照另择地块,重新建房。绝对不能以“政府越权审批无效”为由,认定包郑照建房违法。



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